理论丨建设法治化营商环境的目标探求与路径优化

习近平总书记指出，经济体制改革关键在于“转变政府职能，加强法治建设”。法治是经济健康发展的“压舱石”，能够有效保障市场资源的公平分配，为市场主体提供经营发展的正向预期。因此，建设公开透明、开放高效的法治化营商环境是促进经济平稳运行与高效增长的必由之路。当前，我国的法治化营商环境建设已取得阶段性成果，全国各地在行政效率提升、打击贪污腐败和知识产权保护等方面取得了显著成绩，为现代经济体系构建及新质生产力的发展奠定了关键性的制度基础。然而，从建立完备的制度供给、高效的政务服务、健全的法治观念等法治化营商环境的理想目标出发，审视我国目前的营商环境建设，不难发现，仍有许多问题亟待解决，问题集中表现为：营商环境评价体系内部评价机构不中立，数字平台不完善，数字政府建设过程中收集企业数据纷杂错乱、搜集算法监管缺位，区域司法协作过程中司法联动水平不高、司法信息共享不足等。针对上述问题，我国建设法治化营商环境的优化路径包括保障市场主体健康发展、全面深化司法改革、有效规制政府权力滥用等。

（一）建设法治化营商环境的根本保证在于完备的制度供给

完备的制度供给是提升政府行政效能和市场主体交易效率的重要保障。制度的功能在于明确参与方的职责与权限，为参与方提供可预期的行为指南，这样既能有效防止政府违规操作，又能规范市场主体合法经营，完善的制度是针对经济社会的发展而创设的全新行为准则，为营商环境建设提供了根本保证。实践中，各地在“放管服”改革过程中出台了很多便民利企的制度，提升了政府服务质效和市场交易效率。例如，辽宁省简化印花税申报流程，推进“只提交一次材料”制度试点，通过减少不必要的办税流程，大幅提升行政工作效率，为纳税人提供更加便捷高效的服务。

完备的制度供给也是促进市场公平、透明竞争的重要保障。制度能够提供规范的行为准则，而规范的行为准则不仅有助于规范政府与市场主体的行为，还能够建构起一套公正的评估和市场监管机制，从而确保所有市场主体在相同的规则框架下公平竞争，避免权力滥用和不正当竞争，使市场主体在公平、透明的环境中发展。例如，辽宁省新民市搭建常态化政企协商圆桌交流机制，为政商间信息交流提供渠道，这一做法能够有效吸纳市场主体意见，帮助政府提升决策的合理性，为市场经济公正、平等的发展奠定了基础。

（二）建设法治化营商环境的关键环节在于政府服务质效提升

政府服务质效提升是建设高效、便民政府的关键一环。政府服务质效水平的高低，事关企业从事经营活动的交易成本。政府服务质效水平越高，越有利于企业之间进行交易。反之，则不利于促进交易。因此，政府服务质效提升是法治化营商环境建设的关键环节。当前，我国经济已进入高质量发展阶段，迫切需要优化政府服务，不断提高政府服务效率，深化“放管服”改革。实践中，各地都在积极探索提升政府服务质效的全新路径。例如，辽宁省推行“一网通办”工程，政务服务线上线下无缝对接，政府相关部门之间的业务有效联动，帮助企业和居民通过移动端办理各类业务。

政府服务质效提升也是加快政府职能转变、建设现代服务型政府的重要前提。传统管理型政府所形成的治理秩序已对市场经济进一步发展形成制约，随着行政体制改革不断向纵深推进，政府职能转变的重点是由“管理”向“服务”转变。只有切实推行服务质效优化的各项政策，强化“主动服务”意识，才能建成“有限政府”“服务政府”，为市场主体的经营创造自由、稳定和可预期的营商环境。实践中，辽宁省推行政府购买公共服务等举措，在确保政府服务质效提升的同时，也促进了服务型政府的发展。

（三）建设法治化营商环境的内在要求在于市场主体法治观念提升

法治观念的提升是市场主体公平、有序竞争的必要前提。市场经济本质上是法治经济，所以守法是市场主体在市场经济中生存发展的首要条件。一方面，市场主体法治观念的提升能够有效保护知识产权，提升全社会的创新活力，在全社会范围内形成尊重知识、崇尚科学的社会风尚，为经济发展提供优质的创新沃土。另一方面，市场主体法治观念的提升还能够促使企业依法依规进行生产经营，从而形成公平、有序、开放、透明的市场竞争环境，进而提高自身信誉度，形成更加稳定的消费者市场。

法治观念的提升也是行政主体依法行政的强大助推。政府法治观念的提升能够促使行政主体在科学宏观调控、严格审慎监管等方面严格依法履职。政府作为“关键少数”群体，其法治观念提升能够更好地稳定经济秩序和市场预期，有利于增强市场主体安全感和获得感，为市场主体创造更多的发展机会和更好的经营条件。而市场主体法治观念的提升还能倒逼政府完善与自身相关的制度，行政主体应严格秉持“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治观念，防止权力滥用，有效遏制权力寻租，在严格执法和加强监管的过程中依法平等对待各类市场主体，营造公平公正的市场环境，广泛地吸引优质的投资与合作。

（一）营商环境评价体系存在缺陷

营商环境评价体系对于法治化营商环境建设具有重要的指导作用，能够比较全面地反映市场主体的发展需求，也有助于发现政府施政的不足之处，同时能够为我国营商环境进一步优化提供关键依据与改进方向。

当前，我国各个地方均构建了营商环境评价体系，但在营商环境评价体系建设过程中还存在一些问题，主要表现为：一是部分地区营商环境评价体系往往采用单一的评价标准。我国不同的区域经济、社会发展存在着较大差异，地区间产业结构、科技水平和自然因素等发展均不尽相同。如果采用单一的评价标准来衡量营商环境建设水平，很难保证评价体系的客观性、科学性。二是营商环境评价体系缺乏合理性。目前的评估因素主要包括：涉企收费标准、政府服务水平和司法协作能力等方面。这些指标通常由当地政府参考国际通行指标确立，当地政府在这一过程中既充当“运动员”，又充当“裁判员”。因此，这样的评价缺乏客观性，往往导致评价结果不公正。三是不同区域、行业间信息联动水平有待提高。不同区域、行业间尚未形成高效的信息联动机制，存在综合性数据分析需求同信息联动水平落后之间的矛盾，这种情况制约了区域间信息的共享与利用，得出的结果往往不具备科学性和系统性，导致营商环境评价体系难以实现为全行业打分的预期目标。

（二）数字政府建设不完善

随着大数据、云计算等技术的快速发展，数字政府建设已成为建构法治化营商环境的关键一环。数据分析和数据管理的“数智化”发展有助于政府提供高效便捷的智慧服务，从而实现互联网跨部门协同的“一体化高效运行”的数字政府建设目标。

目前，全国各地都在积极推进数字政府建设，但在数字政府建设过程中还存在一些问题亟待解决。具体表现为：一是政府收集的数据纷杂错乱，难以被高效利用。当前政府收集的信息范围涵盖涉税信息、交易记录、资产动态信息、土地变更等诸多类型，信息内容纷杂错乱，相关信息难以有效提取。同时，提交同质化数据、相同数据提交多次等情况也广泛存在，这无疑加重了信息的混乱程度，使数据难以得到有效利用。二是政府对数据算法缺乏有效监管，难以保障企业数据权益。实践中，政府数据收集算法并不公开，处于隐蔽状态。但是，政府收集的市场主体数据往往会被共享使用，而针对政府使用市场主体数据的监管措施却存在缺位的情况。这就导致企业的商业机密保护难度增加，数据安全难以得到保障。三是数据不当使用时，权责分担不合理。当前政府在算法程序性操作方面自主权过大，企业各项指标的算法权重均由政府规定，但该权重配比往往与企业经营活动脱节，因此根据这种评估结果所做的政务决策难免有失偏颇，企业据此开展经营活动往往易造成企业损失，而该损失往往由企业自行承担，无法追究政府的责任，造成数据使用权责分担不合理。

（三）区域间司法壁垒严重

司法环境的好坏往往直接影响市场主体对营商环境的感知，司法审判作为终局性的权利救济途径对于法治化营商环境建设具有重要的兜底作用。公正、高效的司法审判能够及时化解纠纷，保障市场主体合法权益，规范市场交易行为，进而推动构建公平、公正的市场经营环境的进程。

目前，我国司法改革已取得显著成效，但在改革过程中仍存在区域间司法协作壁垒森严等问题。具体表现为：一是我国区域间司法机关联动水平不高。针对跨区域的商事纠纷案件，未能统一各区域裁判标准与裁判尺度，导致区域间“同案不同判”的情形频现，对此司法机关也缺乏常态化的内部监督机制与多元化的沟通协调机制，致使此类问题一直没有得到有效解决。二是在数字时代，部分地区司法数据孤岛现象依然存在。由于缺少司法信息共享配套制度，区域间司法数据未能实现全面共享。同时，即便区域间司法信息数据可以共享，但司法信息公开范围却模糊不清，易造成信息滥用等问题。三是区域内司法机关与行政机关之间工作衔接不畅。在知识产权保护领域，存在行政与司法“双轨制”模式，由此造成保护适用标准的多样化、保护机构重叠等问题，而且同类型案件产权纠纷的权利救济存在差异化，这些问题都会影响司法审判的公平与公正。

（一）完善营商环境评价体系

1.实行不同区域及不同行业的差异化分类标准。要充分重视不同地区和不同行业在自然资源、人文发展等方面存在的差异，努力构建系统化、完备化和分类化的法治化营商环境评价体系，为营商环境建设打造科学、合理的“参照系”。一是要立足于各区域多样性的发展现状，参照各区域内企业所涉及的指标，将各区域按实际发展现状划分为不同类型，对发展相近的区域采用相近的指标体系进行比照，并通过“合并同类项”的方式完善营商环境评价体系。二是要立足于各区域产业结构，以及产业发展水平等方面的差异，参照不同行业内多元化的评价标准，在营商环境评价体系内进行精准评估。具体可通过两种途径进行优化：其一，可参照上海浦东新区的做法。在构建营商环境评价体系时，上海浦东新区突出本区域特色的跨境贸易产业、知识产权保护等营商环境评价指标，打造适合本地区经济发展、产业结构升级的差异化营商环境评价体系。其二，可针对评价得出的指向性结果进行具体调整，并结合具体项目在本地区所占权重进行合理优化，使得法治化营商环境评价体系同营商环境建设形成良性互动。

2.确立独立第三方机构的评价主体地位。针对政府在营商环境评价体系中同时充当“参与者”与“监管者”两种不同角色的情况，有必要确立独立第三方机构的评价主体地位。这样不仅能够预防政府监管缺位所导致的监管失灵问题，也能够促进政府在营商环境建设过程中严格依法履职。要以严格合理的制度约束政府，保障第三方评估机构具备充分的独立性。例如，政府应出台《第三方营商环境评价操作规范》等相关制度，在评估机构与评估对象，以及政府部门之间设置合理的“隔离带”，阻隔政府部门、评估对象与评估机构间的非正当交流。可在具体评估程序中明确规定必须采取随机抽取的方式选定评估人员，并确保评估人员在数据收集、核验和评估等各个阶段具备充分独立性，防止人情关系、金钱利益等不利因素对评估结果可能造成的不正当影响。

3.搭建“数字化”信息联通平台。针对不同地区、不同行业间信息化联动水平不高的现状，数字化技术为打通营商环境评价体系的信息阻隔提供可能。可通过以中央层面统筹地方各级相关部门的方式深入推进营商环境大数据库建设。在中央层面，打造全国互联互通的统一“大系统”，搭建全国营商环境数据共享平台，打破传统意义上的数据阻碍，实现数据的互联互通、有序共享；在地方层面，参照国家“数据大系统”的建设，完善全国各地区数据库的建构，以数据库为依托打造地方的一体化政务服务平台，并以建设地方数据平台助推国家统一数据库的完善。可通过引入云原生等技术，使各地区评价结果更加趋向精细化，从而形成高效、合理的地区营商环境评价体系。

（二）数字政府建设的完竣进路

1.组建专门性数据服务机构。可以成立兼具收集、审查功能的专门性企业数据服务机构，并且由该机构收集、整合企业信息后在政府内部依托统一平台进行信息共享，帮助政府便捷高效地获取所需数据，从而解决信息纷杂错乱与利用低效的问题。一是明确收集信息的范围。可明确规定收集企业的信息范围，如资质等级、信用评分等必要信息。二是提高收集信息的质量。应在信息收集机构内部设立专门审查部门，对数据进行动态化的严格审查，以保证信息的真实性与时效性，满足政府对信息利用的准确性要求。三是严格审慎限制相关部门调用数据的权限。对收集信息的共享，应在加强身份识别功能的检验标准前提下确保相关部门能够及时获取必要信息。同时，应严格限定相关部门调用数据的权限，杜绝多主体、多频次要求企业提交同质化数据的情况。

2.强化数据算法监管。可通过设置统一信息共享平台，由其统摄政务信息的算法公开范围。同时，创建算法监管员与数据联络员制度，由其协同负责对政务信息平台的实际监管，以此破解政府对数据算法监管缺位的问题。具体做法包括：一是政府部门可依托统一的信息共享平台，将政府主要部门的算法主动公开并且按类别编制算法开放目录，目录应包括公安、工商、税务等部门的算法。同时，针对特定行业的算法是否公开，应由政府酌情选择，拒绝公开的应进行合理举证并向全社会释明。此外，算法的公开内容应当包括明确数据来源、算法程序、共享流程和共享规范等方面，以此保障企业的数据权益，防止商业秘密遭到侵犯。二是可在数据管理机构中设立专职算法监管员和数据联络员，明确其权责范围、工作程序等规范。数据联络员对算法的应用进行实时化、动态化的检测，并及时同企业沟通以协调解决数据开放、算法使用过程中的问题。若企业对算法的应用存在异议，可以向监管员申诉，监管员应及时回应，以保障企业的数据权益，从而搭建起“申诉—回应”的实时算法监管范式。

3.明确数据使用权责规范。有必要明确政府与市场主体的权责配比，建构起科学、适配的权责分配体系。一是可在《中华人民共和国数据安全法》中增设“企业数据权利”保护专章，并依据“谁主管、谁提供、谁负责”的原则，明确政府对于企业数据管理的权责规范，健全完善多部门数据联动管理机制。二是可建立国家数据管理局，在其部门下架设企业数据库，统筹地方各级数据管理部门，通过明确各级数据管理部门的内部职能定位、运行程序和监督机制等给予市场主体保障自身数据权利。当行政机关侵犯其数据权利时，企业可依据《中华人民共和国数据安全法》向数据管理局进行申诉。三是政府应为企业数据库构建实时检测系统，对于获取企业数据的范围和权限予以前置性限制。例如，当非相关部门企图获取有关数据时，应预先获取数据管理部门的授权和企业的知情同意，以避免政府不当使用企业数据，切实保护企业合法数据权益。

（三）区域间司法壁垒的破解途径

1.健全区域间司法协作机制。可通过健全区域间司法协作机制和常态化监督机制等措施搭建起信息共享、高效互联的区域间司法协作范式。同时，统一区域间法律适用标准，以规则之治破解区域间的司法壁垒。一是可通过建立司法协作机制、签订常态化司法合作框架协议等方式，对区域间合作对接、权责分担等原则性事项做出进一步规定；也可以通过开展定期联席会议、成立跨区域商事协作专门机构等途径进一步落实对区域协作情况的反馈与监管，打造区域间司法协作范式。二是完善上下级司法机关间的常态化监督机制，上级司法机关可对下级司法机关进行不定期审查，如发现问题及时启动纠错再审程序，确保上下级司法机关裁判上的连贯性与一致性。

2.建构数字化司法信息服务平台。可通过搭建数字化司法信息平台，健全司法信息开放共享制度体系，进一步完善数据开放共享的协同机制，破解区域间存在的司法数据信息孤岛困境。具体措施包括：一是司法机关可利用数字化技术搭建一体化法律服务数据库，统筹司法数据信息开放共享规划，完善司法信息使用与司法信息安全的保障体系，为区域间司法机关有效调取各地方司法信息提供可能，推动司法信息实现区域间高效互联互通。二是司法机关加快出台《司法信息开放共享规范》等规章制度，不断完善司法数据开放共享制度体系。应在规章中确立统一、透明的数字化司法信息开放标准、开放范围；依法设立特殊审批制度，例如若相关司法信息属于不予公开范围，但实际审判确有参考必要的，可以通过一体化司法信息平台依法向相关司法机关提出调用申请，由相关司法机关进行特殊审批授权查阅等。

3.健全行政机关与司法机关之间的相互衔接机制。司法机关应建立同行政机关之间常态化的沟通机制。在总结知识产权裁判中“适用难”案件的基础上，司法机关应同行政机关密切协调，并结合地方实际、司法需求和行政供给水平等因素确定规范性裁判标准，从而缓和产权纠纷中的“两条线运行”的困境。在知识产权保护方面，司法机关在处理知识产权侵权行为时，应适用最严格的司法保护程序，避免被诉侵权人利用管辖权异议等程序性规定恶意拖延诉讼周期，扩大对被侵权人合法权益的损害。同时，要深化同行政机关的协作，双方共同细化知识产权案件惩罚性赔偿的计量标准，出台区域内知识产权侵权案件统一标准规范文件，改善知识产权领域司法机关与行政机关的双轨运行模式。（作者：王春衡 郭金良，参考文献：略）